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一、健全财政与功能财政的历史交锋
任何关注过去几年财政政策辩论的人都会注意到，在那些认为财政政策可以有效应对经济衰退的人群中，有两个截然不同的阵营。少数人认为财政政策不受预算约束，只要政府以本国货币借款，现有债务并不会限制其推动经济充分就业的能力。大多数人则认为政府受到有约束力的预算限制，虽然调整支出和税收原则上可以用来实现充分就业，但在政府债务水平已经很高的情况下，这样做是不可能的，也是不可取的。因此，保持充分就业的任务应该留给货币政策。
在经济思想史上，第一种观点被称为“功能财政（Functional Finance）”，而第二种观点则被称为“健全财政（Sound Finance）”。
自中世纪末开始，随着政府债务的发展，西方国家逐渐形成了一种旨在确保还款来源和偿付国家债务的流行思想。这一思想被称为健全财政，它的基本内容包括：国家的财政管理和家庭的财务管理是一样的，如果政府入不敷出，国家的财力就会出现困难；政府应该保持财政平衡，预算规模要小，政府支出应该节俭；政府债务是留给子孙后代的负担。因此，健全财政要求：平衡预算；通过征税来弥补赤字；削减政府债务等等。
随着古典经济学的发展和完成，健全财政思想逐步得到理论上的强力支撑，成为凯恩斯革命前西方财政思想史上占据绝对支配地位的正统思想。
凯恩斯革命发生后，在关于如何让经济体走出大萧条的辩论中，经济学家阿巴·勒纳于1943年在《功能财政和联邦债务》一文中正式提出“功能财政”。他认为，自由放任的经济政策类似于驾驶一辆没有方向盘的汽车，这辆汽车行驶在笔直宽阔的公路上，每当汽车撞上公路边缘时，便弹向道路的另一边，不断反复，其自然结果是经济持续崩溃。因此他认为，是时候让政府采取凯恩斯主义的经济政策了，在这种政策框架中，功能财政成为政府手中的方向盘，以保持经济平稳运行。
功能财政的中心思想是：政府的财政政策、财政收支和货币控制都应只着眼于它们对经济的影响，而不是考虑一些抽象的道德前提，如预设性地认为赤字、债务和扩张性货币政策本质上是坏的。在此基础上，勒纳进一步将功能财政思想细化为三条规则：
第一，政府的财政责任是调整总支出以消除失业和通胀，当支出太低时使用政府支出，当支出太高时使用税收；
第二，政府通过发行政府债券或债券回购，调整公众持有的货币和债务，以实现能够带来最合意的投资水平的利率；
第三，当政府入不敷出时，则印钞来满足支出缺口，如果收入大于支出，则销毁货币或贮藏货币。
这样，勒纳开启了与健全财政完全不同的财政观。根据功能财政的观点，货币主权政府作为货币的垄断发行者与私人部门作为货币的使用者，二者之间存在着本质上的差异。以家庭或企业来类比政府，以“私人金融或财务”（private finance）来套用“公共财政”（Public Finance），以私人债务管理来要求公共债务管理，这种做法是不恰当的。
私人部门应是“量入为出”，这是因为私人是花自己挣的钱；而政府部门则是“量出为入”，只要政府部门花出去的钱有利于促进长远的增长，未来的税基就会增加。因此，不论政府财政账户的结果如何，无论是盈余、赤字还是平衡都无关紧要，它们是政府为了实现充分就业和物价稳定必须出现的结果，单个年度或者任何其他时期的财政平衡都不应该成为政府财政追求的目标。
当然，功能财政中最 “离经叛道”的部分即是认为政府入不敷出时，应该果断地印钞，这也常常被人误解为功能财政忽视随意印钞给经济带来的破坏性影响。但事实上，功能财政并不支持政府无条件地印钞为赤字融资。勒纳强调，功能财政的使用有着经济学前提，即只有在失业导致有效需求不足时通过政府印钞来创造需求，通货膨胀时则要收回或者销毁货币来抑制过度需求。
二、功能财政在美国的实践
经济学家弗里德曼说过一句著名的话：“从某种意义上说，我们现在都是凯恩斯主义者；从另一个意义上讲，没有人再是凯恩斯主义者。”这句话同样适用于功能财政。
尽管由于财政政策的政治性、政府认识问题和执行政策之间的滞后性等多种原因，“功能财政”一词，随着凯恩斯经济学的式微已从宏观经济学教科书中消失，但其在宏观政策经济学家中的影响仍在继续。事实上，无论何时、何地、何种类型的政府，都会实施某种形式的功能财政。
以次贷危机引发的大衰退为例，2009年1月奥巴马政府就职后，为了应对金融危机，奥巴马以扩张性的财政政策和宽松的货币政策振兴经济，美国的财政赤字率从2008年的3.12%快速抬升至2009年的9.78%。一方面，实行结构性减税，对低收入家庭减税，并对企业增加就业岗位进行减税。另一方面，增加政府在社会福利和教育、科研等方面的开支，加大基础设施建设投入。2009年2月，奥巴马签署了为期两年的实际投资规模达7830亿美元的《经济复苏与再投资法》，主要涉及新能源、基建、通信、制造业等行业。
然而，大衰退之后的复苏是一条坎坷的道路。在之后的几年里，美联储、尤其是国会过早宣布取得胜利。在失业率居高不下、家庭财务脆弱的情况下，国会甚至采取了“紧缩”政策来减少联邦债务，后来美联储又过早加息，其结果是漫长而痛苦的复苏，给经济增长造成了创伤。
如果说大衰退时期财政政策存在应对不力的教训，那么2020年面对新冠疫情带来的经济影响，美国推陈出新出台的财政应对之策，充分体现了立法速度更快、资金规模更大、覆盖面更广的特征。
2020年3月，海外疫情开始迅速蔓延，并导致经济活动逐渐停摆。美国在一个月内推出了三次经济救助法案，其中2020年3月通过的《新冠肺炎救济、救助和经济安全法案》（CARES法案）提供了超过2万亿美元的经济救助，是2009年出台的一揽子计划的两倍。据统计，各项救助计划使一年内的财政援助总额达到5万亿美元左右，接近美国GDP的四分之一。家庭部门获得了其中的1.8万亿美元，占比超过三分之一；企业获得1.7万亿美元，占比也为三分之一。其他的救助计划则被重点用在医疗以及受疫情影响较重的行业，比如说交通运输。
财政资金的大规模支持保住了就业与民生，避免了需求崩溃，使美国经济走上了更快的复苏之路。但同时导致赤字率居高不下，2020和2021连续两年的财政赤字升至GDP的16%左右，政府债务余额上升了20%，2021年底接近30万亿美元。对于政策制定者来说，美国财政政策的实践开始放松财政平衡的限定，着眼于财政运行的现实效果，带有浓厚的功能财政色彩。
三、反思财政政策
历史上，宏观经济学和货币财政政策经历了大萧条、大滞胀、大缓和等多轮周期轮回。在2008 年全球金融危机爆发前，经济学界的普遍共识是，财政政策的主要作用不在于物价稳定或产出稳定，而在于实现长期的可持续、包容性增长，只有货币政策才能真正实现最佳产出和就业水平。
然而，在2008年应对金融危机和2020年应对新冠疫情时（即所谓的大衰退和大隔离时期），货币政策受制于零利率下限，财政政策却在稳定宏观经济方面发挥了关键作用，其力量和灵活度远超人们以往能够想象的程度，让财政政策进入了一个“勇敢新世界”。
标准的宏观经济思维认为，虽然总需求在短期内起主导作用，但总供给（几乎不受财政政策的影响）在长期内起主导作用，也就是一个国家在其拥有的人力、资源、资本、技术的基础上能够生产的商品和服务，决定了经济的长期趋势。因此，经济具有经济学家所说的“自然利率属性”：财政和货币政策对产出的影响随着时间的推移而消失，产出最终不受影响。
但近十五年来功能财政的实践经验表明，可能需要重新思考这个问题的结论。如果财政刺激通过增加总供给对产出留下永久的印记——也许是通过吸引更多的人加入劳动力队伍，或者通过引导更多的资本形成，或者通过鼓励更多的创新，从而加快生产率的增长，那么财政扩张的有益效果将是永久性的，而不是暂时的。
美国财政部长珍妮特·耶伦，在一次演讲中曾对此提出了假设：是否有可能通过财政政策扩张实现以上效应，也就是通过一段时间的需求过热（high pressure economy），来促进供给增加。例如对企业而言，收入增加、对未来预期稳定，那么资本开支自然也会增加，带来更多的创新和优化。再比如劳动力维度，就业市场繁荣可以推动人力流动，促进形成更高效的技能-岗位匹配，从而提升劳动生产率。这一假设引申出的政策选择就是：迅速采取积极行动应对经济衰退，并且在危机后的复苏期，政策应该继续保持宽松。面对危机，美国正是通过这种方式向脆弱的家庭和企业伸出援手，实现了需求和供给的正反馈，刺激经济走出了衰退。
不可否认，大规模的财政刺激政策离不开大幅增加支出，此举会导致巨额的预算赤字和高企的政府债务水平，这也是传统经济思维深感忧虑之处。对此，理论界存在着广泛的争议和辩论。
一种反思认为，古典“健全财政”（sound finance）原则将公共财政视作私人财务，夸大了财政赤字的重要性。事实上，在现代货币体系之下，财政支出意味着货币的创造和注入，征税意味着货币的回笼和毁灭，财政赤字因而意味着货币的净创造和投放。作为货币主权政府部门的一种特殊收支状况的财政赤字，既是一种正常现象，又具有可持续性，政府不能仅仅因为出现了财政赤字，就像私人部门那样缩减开支，完全没有必要对其“谈虎色变”。
关于债务，经济学家莱因哈特和罗格夫提出的债务与GDP之比目标，曾为美国和欧洲的紧缩措施提供了理论依据。但政府开支削减减缓了复苏，并导致民众福利和经济增长受到持久损害。
近年来，中间派经济学家不再局限于债务水平，而开始关注相对于GDP的偿债能力和债务可持续性。这涉及政府的融资成本和经济增长的平衡，如果国债收益率低于GDP增速，政府通过举债来增加需求就具有可持续性。这意味着政府部门增加借贷带来的偿付压力较轻，且政府债务水平随着经济增长被稀释，长期的债务可持续性有保障。
其他更偏左的经济学家，如现代货币理论领袖凯尔顿认为，一国必须偿还债务，但不必还清债务，债务水平不应该成为财政政策的约束。相反，真正对财政政策构成限制的是资源约束和通胀水平，赤字支出和债务可能会持续下去，直到经济开始过热。
四、中国经济稳增长需要功能财政
近一个世纪前，著名经济学家约瑟夫·熊彼特曾写道，“一个民族的精神、它的文化水平、它的社会结构……所有这些以及更多的东西，都被写进它的财政史之中……公共财政是研究一个社会的最佳出发点之一。”
在中国，平衡财政、量入为出等健全财政思想古已有之。孔子就曾提出过“道千乘之国，节用而爱人”的财政思想。解放战争时期根据地的经济管理实践使得平衡财政、避免财政透支成为占据正统地位的金融思想。计划经济时期对财政赤字的认识也较为保守，“既无外债，又无内债”一度被视为社会主义制度的优越性。改革开放后，随着对财政收支平衡和赤字认识的深化，以增发国债实为扩大财政赤字为标志，我国正式启动了积极的财政政策。
近年来，在人口老龄化、疫情冲击和需求不足等多种因素作用下，经济增速逐渐下行，国内关于提升对债务和赤字的容忍度，实施大规模财政刺激的呼声日益高涨。然而，囿于“量入为出，以收定支”等传统财政思想，财政政策过于强调财政平衡，过于强调控制赤字率和债务比率，积极的财政政策如何更有作为成为广泛争议的话题。
当前的经济形势虽然制造业基本稳定，进出口贸易比较正常，但居民和企业预期不足、信心不足、消费不足、民间投资不足。从主要经济指标来看，6月份PPI同比下降5.4%，创2015年12月来最大降幅，也是连续第9个月同比下降。在经历两个月的微弱增长后，6月CPI同比持平。在社会融资层面，经季度调整后的6月新增人民币贷款约1.2万亿，下降趋势较为明显。从贷款内部结构看，“企业强、居民弱”的结构没有明显改变甚至有所加强。
这种分化可能反映了当前宏观政策的尴尬：尽管针对供给端和企业端推出了大量针对性措施，但在家庭部门消费需求疲软的背景下，这些措施并未能有效改善企业的财务状况。而家庭部门由于收入增长预期下降等因素，又不愿意将存款转化为消费（无法使家庭存款变为企业存款）。最终的结果是家庭和企业的良性收支循环无法建立，居民较强的“预防性储蓄”需求，成了吸收财政和货币政策的“流动性陷阱”。考虑到社会预期的自我强化特性和国际地缘政治的复杂性及不确定性，下一步经济发展可能会更加困难。
在有效需求不足，就业市场低迷，经济面临严重的通货紧缩威胁时，财政政策可以成为稳定市场预期的重要手段。当前亟需摆脱传统财政思想和观念的束缚，通过市场友好型的财政扩张政策来刺激投资，提振消费，降低信心不足对实体经济和风险资产的冲击。在最被需要的时候，财政政策的力量是最大的，货币主权政府具有远超传统观念想象的更大的财政空间。
有人担心，扩张性的财政政策会否引起通货膨胀呢？但正如营养不良的人眼下不需要担心肥胖症一样，中国经济目前处于就业不充分、经济增速低于潜在经济增速的阶段，通胀并不是目前的约束条件，此时需要通过政府扩大财政赤字，央行扩表予以配合，而不应被传统的“预算约束”自缚手脚。
具体而言，可适时调整预算增加赤字，全国财政赤字率考虑提高3个百分点以上，按今年GDP预计规模，赤字可以增加4万亿元以上。增加的财政收入一部分可用于面向中低收入群体的转移支付，增加教育和医疗等公共服务保障支出，将失业年轻人纳入社会保障体系，提升旨在鼓励生育的补助力度。这些政策措施有利于促进消费，弥合收入差距，解决人口挑战，激发短期和中长期的经济增长潜力。增加财政收入的大部分可以转移给地方，缓解地方财政困难，阻断地方政府收入下降与投资下滑的负向反馈。
勒纳在《功能财政和联邦债务》的结尾写道，“……如果相信这些理论的人不使用功能财政，从长远来看，他们将无法与使用功能财政的对手竞争。”对中国经济而言，是到了拥抱和推动功能财政，释放财政力量的时候了！
（作者施东辉为复旦大学国际金融学院教授）
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